在每一个活动领域中，无论是政治的，抑或是宗教的、经济的领域，明治政治家们都在国家和人民之间定下了各自所属的“适当位置”的义务。他们的整个体制同美国或英国的结构是完全不一样的。因此我们通常不能认识这个体制的基本之处。当然，在日本存在着自上而下的强制统治，无需顾及舆论动向。掌管这个政府的是最高等级，这个最高等级从来不可能包括被选举出来的人。在这一层次上人民是不可能有发言权的。1940年这个支配政府的最高等级的组成者是那些随时都可以“拜谒”天皇的重臣，直接可以向天皇进言的人，以及委任状上盖有天皇御玺的人【系指亲任官和敕任官。——日译本夹注】，这一部分人包括内阁大臣、府县知事、法官、各局长官及其他高级官员。没有任何一个选举出来的官员能在这个等级中占一席地位，例如，选举产生的议会议员在挑选或批准一位内阁大臣或大藏省或运输省的长官方面完全没有发言权。由公选议员组成的众议院是国民的喉舌，在对政府高级官员加以质询和批评方面拥有相当的特权，但是在任命、决定或预算事项方面却没有真正的发言权，它也没有法律制定权，众议院还受到并非公选出来的贵族院的制约，贵族院议员半数是贵族，另有四分之一是敕选的。由于贵族院有批准法律之权，其权力与众议院几乎相等，所以这里又另外设置了一道等级制的关卡。
　　日本就这样始终保证让“阁下们”担任重要政府职位，但这决不意味着在其“适当位置”上没有自治制度。在所有的亚洲国家里，无论处于怎样的政治体制下，当自上而下的权力向下延伸时，常常会在某一中间层次上遇到自下而上发展的地方自治力量。各国所不同的仅仅是民主责任达到何种程度，它的职与权有多大或多小，地方领导力量是向当地全体居民负责，还是由地方富豪垄断而不利于人民。像中国一样，德川时代的日本有五到十家组成的小单位，现在叫做“邻组”，这是民众的最小责任单位。邻组的头头对整个邻保的一切事情行使领导权，他有责任劝阻属于邻保的人的不轨行为，若发现可疑行动必须报告，若有被通缉的人必须交给警察。明治政治家们起初废除了这些组织，但是后来又加以恢复，并称之为“邻组”。虽然政府不时积极地在城镇和都市里促进邻组的发展，但在今日的农村它们已经基本上不再发挥其职能了。“部落”（村庄）已成为比邻组更为重要的单位。“部落”既没有废除，也没有被作为一种单位而列入行政机构中去。它们是国家力量涉及不到的领域。这些十五户左右家庭组成的村即便在今天仍然继续通过其每年更换的头头，有组织地发挥着它的职能，这些头头“管理村里的财产，监督向发生死亡或火灾的家庭提供援助，确定农耕、建房或修路等的合适时间，以鸣钟的方式报告火情，在节假日敲打梆子，告知全村”。【F•约翰•恩布里，《日本民族》，第88页。——原注】这些头头并不像在有些亚洲国家那样，还负责在其村落里征收国税，他们不必承担这项重任。他们的地位没有一点双重性质，他们是在民主责任范围内行使其职务的。

　　日本近代政府文职机关正式承认市、町【日本的地方自治团体，相当于中国行政区划中的镇，介于日本的市与村之间。——译注】、村的地方自治机构。公选的“长老”们推选一位头头，由他代表他们的社区与代表国家的中央政府和府县当局打交道。在农村，这位头头通常是一位老住户，一个拥有土地的农家的成员。虽然担任村长在经济上会受到损失，但却很有威望，这位村长和长老们负责管理本村的财务、公共卫生、学校，尤其是财产登记和个人档案。村公所是一个工作繁忙的场所，它负责管理国家为全村儿童所拨的初级教育费，还得负责筹集为数更大的村筹教育费与管理这笔钱的开支；它还负责管理并出租村有财产、土壤改良、植树造林以及所有财产交易的登记。财产交易只有在这种机构正式登记后才具有法律效力。凡在本村有户籍的每个人，村公所都必须保存有关其居住、婚姻状况、生儿育女、收养养子、任何违法行为以及其他事实的最新记录，此外村公所还必须保管反映上述同样内容的各家庭的记录。有关上述各点的任何变化，不管发生在日本的什么地方，都会被转告当事人的户籍所在地，并被记录在他的档案中。当一个人申请职位，或在一位法官面前接受审判，或在其他任何需要证明身份的场合，他就向户籍所在地写信，或自己去索取一份副本，交给有关方面。一个人是不会轻率行事而使其不光彩的记录载入自己或家族的档案中的。

　　因此，市、町、村负有相当巨大的责任。这是一种对社会共同体的责任。20世纪20年代，日本有了全国性的政党，这在其他任何国家里都意味着“执政党”和“在野党”轮流执政，甚至在此时日本地方行政丝毫不受政党政治这种新情况的影响，仍由代表整个共同体的长者们加以指导。但地方行政机关在三个方面是没有自治权的。法官均由国家任命，警察和教员也全是国家的雇员。因为日本大部分民事案件至今仍然是由仲裁或通过中间人来解决的，所以法院在地方行政中的作用是微不足道的。相比之下警察更为重要。警察在公众集会时必须到场，但这些职责并不是经常性的，他们大部分时间用于做好居民身份与财产的记录。国家可能会把警察频繁地从一个地方调到另一个地方，以便不让他们与当地人士有过分密切的关系，保持局外人的身份。学校教员也受到调动，国家为学校制订了详细的规定，而且像在法国一样，日本的每一所学校在同一天里教授同一本教材的同一篇课文。每一所学校都在早晨同一时间做同样的广播体操。市、町、村对学校或警察或法院不具有地方自治权。

　　日本的政体因而同美国的政体大不相同，在美国，普选产生的人员负有最高的行政和立法责任，地方的控制是通过地方对警察和刑事法庭的指导来实行的。但是，日本的政体与荷兰、比利时这样彻头彻尾的西方国家的政体在形式上没有什么区别。例如，荷兰与日本一样，女王的内阁起草所有法案，议会实际上并不创制法案。在法律上荷兰甚至由女王来任命镇长和市长，因此其形式上的权利比1940年以前的日本更深地伸入到地方性事务中去。这是确实的，尽管实际上荷兰女王通常认可地方提名的人选。警察和法院直接对君主负责也是荷兰式的。不过，在荷兰，任何宗派集团都可以随意建立学校，而日本的学校制度是照抄法国的。在荷兰，地方对运河渠道、围海造地以及本地开发事业所负的责任也是全体共同体成员的职责，而不属选举产生的市长和官员的职守。
　　日本的政体同西欧这些例子相比，其真正的差别不在于形式而在于职能。日本人依赖古老的恭顺习俗，这种习俗是由他们过去的经历所形成的，并在其伦理体系和礼仪中定形。国家可以信赖这样一点，即当“阁下”们在其“适当位置”上尽职时，他们的特权将受到尊重，这不是因为他们的政策得到了认可，而是因为在日本逾越特权界限是不容许的。在国家的最高决策层“国民舆论”是不起作用的。政府只是要求“国民的支持”。当国家规定其自己在地方自治范围内的管辖领域时，它的管辖权亦是被顺从地予以接受的。国家及其在内政方面的各种职能并不是一种必不可少的祸害，如在美国所普遍认为的那样。在日本人看来，国家几乎是至高无上的。