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国史大纲 - 第四十三章 狭义的部族政权之再建(下) 三、清代政制
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  三、清代政制
  清代政制,沿明代不设宰相,以大学士理国政,以便君主独裁。【乾隆书程颐经筵札子后,谓:“为宰相者,居然以天下之治乱为己任,至目无其君,此尤大不可。”】
  命官则沿元代,满、汉分别,【如内阁大学士,满、汉各二人,协办大学士,满、汉各一人。余仿此。】而实权多在满臣。
  且满洲、蒙古无微员,【从六品首领、佐二以下官,不以授满洲、蒙古。】宗室无外任。【外任道以下官不以授宗室。其督、抚、藩、臬(nie,4)、由特旨简放者,不在此例。】
  君尊臣卑,一切较明代尤远甚。
  明朝仪,臣僚四拜或五拜,清始有三跪九叩首之制。明大臣得侍坐,清则奏对无不跪。明六曹答诏皆称“卿”,清则率斥为“尔”。而满、蒙大吏折奏,咸自称“奴才”。【又按:清初汉大臣对满洲亲王亦长跪。鹤征录:“康熙二十六年正月,诸王大臣议礼,阁臣白事,向诸王长跪移时,李之芳年老踣(bo,2)地。高层云官给谏,抗章弹奏,遂令会议时大臣见诸王不得引身长跪。”又东华录:“康熙二十七年,给事中高层云疏参大学士王熙向康亲王杰书等跪语,王俱坐受。”】
  雍正时别设军机处,自是内阁权渐轻,军机处权渐重。然军机处依然非相职。
  军机处并无特出之首长,亦无权向各部及各督、抚直接发布命令。盖军机处仍不过为清王室一御用机关,不得目之为政府中之最高枢机。
  并有所谓“廷寄谕旨”,最高命令以军机性质行之,更无外廷参预意见之余地。
  清制,凡巡幸上陵、经筵、蠲(juan,1)赈、内臣【自侍郎以上。】外臣【自总兵、知府以上。】黜陟,及晓谕中外事,用明发上谕,交内阁,以次交部、科。凡诰诫臣工、指授兵略、查核政事、责问刑罪之不当者等事,用寄信上谕,由军机大臣面承后撰拟进呈,出发即封入纸函,用办理军机处银印钤(qian,2)之,交兵部加封,发驿驰递。
  六部仅为中央行政长官,其权任亦大削。
  清六部长官均无权对各省督、抚直接发布命令,则不得谓是总辖全国之行政长官。又各部尚书、侍郎均有单独上奏之权,则各部尚书亦江不得谓是统率各该部之惟一长官。清制六部尚书、左右侍郎俱满、汉各一人,则一部而长官六人。此等各无专事,甚或朝握铨衡,夕兼支计,甫主戎政,复领容台;一职数官,一官数职,曲存禀仰,遑论建树。
  明废宰相而提高六部实权,吏、兵诸部尚书,在明代多卓著声绩。清则无宰相,而六部亦几下侪(chai,2)于具员。光绪三十一年,王大臣奏言政治积弊,谓:“名为吏部,但司掣(che,4)签之事,并无铨衡之权。名为户部,但司出纳之事,并无统计之权。名为礼部,但司典礼之事,并无礼教之权,名为兵部,但司绿营兵籍、武职升转之事,并无统御之权。”此种情形,盖自清初即尔。
  虽仍设给事中,然其性质,转为御史官之一部,对朝廷诏旨,无权封驳。
  清代重要折奏皆归军机处,外廷无可预闻。设六科给事中,并隶(li,4)于都察院。【都察院有给事中三十人,监察御史四十四人,皆得单独参劾上奏。】台、谏合一,给事中以稽查六部百司为主,与御史职务相同,完全失却谏官本意。【事亦始雍正初。汉臣有抗疏力争者,竟不获。】
  用人大权,则全出帝王意旨。既不属之宰执,亦无所谓“廷推”。
  南朝宋营阳王时,【景平元年。】以蔡廓为吏部尚书,廓谓傅亮曰:“选事若悉以见付,不论。不然,不拜。”亮以语录尚书徐羡之,羡之曰:“黄散以下,悉以委蔡,【宋黄门第五品。】吾徒不复措怀。自此以上,故宜共参异同。”廓曰:“我不能为徐干木署纸尾。”【黄纸录尚书与吏部尚书连名。】遂不拜。
  唐制有“敕授”,有“旨授”。敕授者,五品以上,宰臣奏可除拜之。旨授者,六品以下,吏部铨材授职,然后上言,诏旨但画闻从之,而不可否。【韦贯之尝言:“礼部侍郎重于宰相。”宪宗诘(jie,2)之曰:“侍郎是宰相除。”贯之曰:“然侍郎为陛下柬宰相,得无重乎?”】是自古用人,皆归相职与吏部也。

  明废宰相而吏部权重,铨政主于文选司,自部、院属官,府、县正佐,皆听吏部择人注授,而大僚则由廷议会推。明制内阁大学士、吏部尚书由廷推,或奉特旨。侍郎以下及祭酒,吏部会同三品以上廷推。太常卿以下部推。通参以下,吏部于弘政部会选。在外官,惟督、抚廷推,九卿共之,吏部主之。布、按员缺,三品以上官会举。惟廷推大权,实在吏部。可参看赵翼二十二史札记明吏部权重条。
  朝臣用舍,权仍在外。【孝宗时,陕西缺巡抚,吏部尚书王恕推河南布政使萧桢;诏别推,恕执奏不可,帝卒用桢。又中旨复钦天监革职监正李华官,大学士徐溥等拒不可,谓:“即位以来,未尝有内降。幸门一开,末流安底?臣等不敢奉诏。”又穆宗时殷士儋(dan,1)籍太监陈洪力,取中旨入阁;御史赵应龙劾之,殷不安其位而去。此皆明代皇帝在法理上无权直接用人之史证也。】清代首罢廷推之制,内外大员皆由特简。即一命以上,由部案例注阙者,亦必经引见,然后给凭赴职。用人行政,事事悉仰君主一人之独断,务求柄不下称,实中国有史以来之创局也。
  政权既集中于中央,【其实只是集中于内廷。】而各省又总督、巡抚常川监临,殆于常以兵政凌驾于民政之上。
  明代地方长官,以布政使为主,巡抚、总督皆系朝官临时出使。事毕复命,职亦消灭。清制,督、抚常驻各省会,总督皆称“总督某某等处地方、提督军务粮饷”,或“兼巡抚事”云云。巡抚则云“巡抚某某等处地方、提督军务粮饷”云云。【又或作“节制各镇兼粮饷”云云。】是明为军职矣。
  而总督又兼“右都御史”衔,巡抚兼“左副都御史”衔,均得单独上奏参劾。而布政使则掌宣化承流,帅府、州县官廉其录职能否,上下其考,报督、抚上达吏部。大计之权,又全在督、抚,地方官吏黜陟,凭其意见。督、抚权乃日重,布政使仅如其属吏。【康熙亲政,以亲民官须谙利弊,命督、抚举贤能。雍正元年,论督、抚甄别知府。嘉庆亲政,以知府承上接下要职,严谕各督、抚考核。咸丰时,军书旁午,民生凋敝,申谕督、抚随时严察。此皆清代地方政事付之督、抚,不付布政使之证。】
  而国家有大兵役,又必特简经略大臣、参赞大臣,亲寄军要,督、抚仍不过承号令,备策应。
  经略大臣、大将军、将军皆简王、贝勒、贝子、公或都统亲信大臣为之。遇大征伐,则置。【终清世,汉大臣拜大将军,满洲士卒隶麾(hui,1)下受节制,惟岳钟琪一人。】
  及其承平无事,各省皆用满人为驻防将军。
  八旗驻防,简将军、都统领之,将军乃专为满阙。
  甚至绿营亦多用满员。
  雍正六年,副都统宗室满珠锡礼言:“京营参将以下,千总以上,不宜专用汉人。”得旨。满洲人数本少,补用中外要缺已足。若京营参将以下,悉用满洲,则人数不敷,势必有员缺而无补授之人。乾隆间,拣发各省武职,率以满人应选。帝曰:“绿营将领,满、汉参用。若概将满员拣发,行之日久,将绿营尽成满缺,非所以广抡选而励人才。”饬所司议满、汉间用之法。然至三十八年,兵部复疏言:“直隶、山西、陕西、甘肃、四川五省,自副将至守备,满缺六百四十七。各省自副将至守备,千一百七十九缺,向以绿营选补,现满、蒙在绿营者逾原额两倍”云云,则满员仍充塞于绿营也。
  国家收入,尽以养兵。
  梁诗正疏:【乾隆三年。】“各省钱粮,大半留充兵饷。不敷,邻省协拨。解部之项日少。”又云:【乾隆十年。】“每岁天下租赋,以供官兵俸饷。各项经费,惟余二百余万,不足备水旱兵戈之用。”
  而各省督、抚,亦以用满员为主,参用汉人特其不得已。
  顺治入关,初议各省督、抚尽用满人,魏裔介为给事中,抗疏力争而止。康熙时,三藩平,仅议山、陕两抚不用汉人。时汉人为督、抚者尚多,故议用满人巡方以监察之。雍正朝,督、抚十七八皆汉军旗,朱批谕旨,常斥汉军卑鄙下贱。乾隆朝,直省督、抚,满人为多,汉人仕外官能荐至两司,已为极品。及季年,各督、抚无敢抗。咸丰以后,始汰满用汉。同治初,官文总督湖广官罢,满人绝迹者三年。仅英翰擢(zhuo,2)至安徽巡抚。当同治己巳(si,4)、庚午间,各省督、抚、提、镇,湘、淮军功臣占其大半,然不久满人势力复盛。甲午后,满督、抚又遍各省,以迄于亡。

  其援用汉人,则先旁省而抑江、浙。
  乾隆八年,杭世骏奏:“天下巡抚尚满、汉参半,总督则汉人无一焉。又果于用边省之人,而十年不调者,皆江、浙之人。”
  内外官制分别又严,地方亲民官甚少升迁之望。
  明有行取之制,在外推官、知县等可以入任科道。清乾隆中停止之。
  亦无展布余地。
  清制于县、府上加道,省、【布政司。】道、府、【厅、州。】县,已成四级。上有督、抚为五等。长上加长,临制益密。地方亲民官,仰承奉迎之不暇,何论实济政事?
  “三藩”乱后,各省钱粮,扫数解京,地方绝无存留,更不必言建设。
  康熙以前,各项钱粮,除地丁正项外,杂项钱粮不解京者尚多。自“三藩”之变以来,军需浩繁,遂将一切存留款项尽数解部。其留地方者,惟俸、工等项。此外则一丝一粒,无不陆续解京。虽有尾欠,部中亦必令起解。【地方扣留财赋,不解中央,其事始咸丰时。正是各省满员淘汰,汉人重复起用之际也。】
  雍正以后,并以“火耗”归入正项,地方更无余款,更说不到实济。
  乾隆十年柴潮生上疏,谓:“康熙间法制宽略,州、县于地丁外,私征火耗。其陋规匿税,亦未尽釐(li,2)剔。自耗羡归公,一世弊窦,悉涤而清。然向者本出私征,非同经费,端介有司不敢苟取,贤能者则以地方之财治地方之事,故康熙间循吏多实绩。自耗羡归公,输纳比于正供,出入操于内部。地方有应行之事,应兴之役,一丝一忽,悉取公帑(tang,3)。有司上畏户、工二部之驳诘,下畏身家之赔累,但取其事之美观而无实济者,日奔走之以为勤,遂成天下之大弊。
  虽内如翰林编、检,外如道、府长官,亦不得专折言事。
  清制,京官除各部、院堂官及道科外,外官除督、抚、藩、臬外,均不准专折言事。翰林院编修、检讨,皆由庶吉士授职,士林欣羡,以为荣遇,然谋议不参,谏诤(zhen,1)不纳。寮友过从,但以诗、赋、楷法相砥(di,3)砺(li,4),最高讨论经籍训诂(gu,3)止矣。较之明代以翰林储才之初意,差失甚远。【翰、詹(zhan,1)授日讲起居注官得递折。】道领数郡,府领数县,职位于外官不为不崇,然清代既上临以督、抚、藩、臬,又禁不许专折言事,以视汉之太守得直达天子者,相去已远;就明代百官布衣皆得上书言之,更难相拟。
  又严禁士人建白军民利病。
  顺治九年,立卧碑于各直省儒学之明伦堂。凡军民一切利病,不许生员上书陈言。如有一言建白,以违制论,黜革治罪。又生员不许纠党多人,立监结社,把持官府,武断乡曲。所作文字,不许妄行刊刻,违者听提调官治罪。
  按:明史选举志:“洪武十五年,颁禁例十二条,镌(juan,1)立卧碑。”有云:“一切军民利病,农、工、商贾皆可言之,惟生员不许建言。”惟并不禁立监结社与刊刻文字。即不许建白之禁,在明代实系具文。故生员把持地方,至顾亭林拟之为”魏博牙军、成都突将”。至清代始对士人言论、结社、出版三大自由,皆切实严禁。清初如金圣叹诸人,即因此横罹(li,2)非辜。自后士人遂无敢犯者。【又按:明卧碑又有一条云:“生员内有学优才赡(shan,4),深明治体,年及三十愿出仕者,许敷陈王道,讲论治化,述作文词,呈禀本学教官,考其所作签名具呈,然后亲赍(ji,1)赴京奏闻,再行面试。如果真才实学,不待选举,即行录用。”是明制不许生员建言军民利病,而许其敷陈治道,与清制用意自别。】
  清廷又划山海关以外称东三省,其政制不与内地同。
  按:辽河东、西岸,其地久为中国之一部分。如燕太子丹之逃秦,卫满之独立,以至三国时公孙度之称帝,其合则为中国之郡县,其分亦中国人之事业。满洲起于吉林长白山外,辽河两岸皆逐步取之于明。及入关以后,惟恐中国不能久踞,故特以关外为其禁地,备作退步。称奉、吉、黑为东三省,悉以将军、都统治之,不许汉人出关。往来过山海关,必凭文票。【奉天地方,非贸易营运人不准前往;准往者,仍不得冒滥入籍。吉林则不准再有流民踵至私垦。】

  不惟吉、黑两省不能开发,而辽宁一省因与中国隔绝,其地文化亦有退无进。直至光绪末年,始仿内地行省例设立道、府、州、县,并开放直、鲁各省人得出关开垦。中国近代东北文化之落后,实由清人以私意闭塞之也。又山西归化城、大青山【今绥(sui,2)远境。】种地民户,亦禁令不许私添。直隶平泉、建昌、朝阳、赤峰四州县,今热河境。亦不准多垦一亩,增居一户。台湾亦禁止内地人民偷渡。此等禁令,皆至光绪时始废。
  其对蒙古、西藏、青海,则一以旧俗羁縻(mi,2)。
  扶植喇嘛势力,禁止汉、蒙通商,皆以政令特意造成闭塞之情势。新疆一省,亦划为满员衣食之禁地。直至左宗棠率兵平回以后,其禁遂弛,汉人接踵移殖,故其地开发情况较佳。
  理藩院无汉人,使汉、蒙不相接,以便其箝制统治之私。
  理藩院管理院务大臣满洲一人,【特简大学士为之。】尚书、左右侍郎俱各满洲一人,【间亦有蒙古人为之。】额外侍郎一人。【以蒙古贝勒、贝子之贤能者任之。】
  其用刑残虐,则亦沿袭元明之制。
  光绪三十一年,修订法律大臣沉家本等奏:“请删除重法三事:一曰凌迟、枭首,戮尸。凌迟,唐以前无此名目。辽史刑法志始列入正刑。宋熙宁以后,渐亦沿用。元明至今,相仍未改。枭首在秦汉时惟用之夷族之诛。六朝梁、陈、齐、周诸律,始于斩外别立枭名。自隋迄元,复弃不用。今之斩枭,仍明制。戮尸惟秦时成蟜(jiao,3)军反,其军吏皆斩戮尸,见于始皇本纪。此外历代刑制,俱无此法。
  明自万历十六年定有戮尸条例,专指谋杀祖父母、父母而言。国朝因之,更推及于强盗。【按:雍正时吕晚村即戮尸寸剉(cuo,4),则不止于推及强盗而已。】一曰缘坐。缘坐之制,起于秦之参夷,及收司连坐法。汉高后除三族令,文帝除收孥(nu,2)相坐律。惟夷族之诛,犹间用之。晋以下仍有家属从坐之法。唐律惟反叛、恶逆、不道,律有缘坐。
  今律则奸党、交结近侍、反狱、邪教诸项俱缘坐。一案株连,动辄数十人。一曰刺字。刺字乃古墨刑,汉文帝废肉刑而黥(qing,2)亦废。魏晋六朝虽有逃奴劫盗之刺,旋行旋废。隋唐皆无此法,石晋天福间,始创刺配之制,相沿至今。”据此知清代用刑,实袭用历代之重法。虽无明代厂卫廷杖之惨,而文字狱之深刻,则过于明尤远。
  大臣稍失意旨,辄下外廷判罪,阳示至公极仁,而外廷仰承鼻息,加苛倍刻,遂开有史未有之先例。
  最著者,如年羹尧逮至京师,【以雍正三年十二月。】下议政大臣、三法司、九卿会鞫(ju,2)。具狱辞:“年羹尧大逆之罪五,欺罔之罪九僭越之罪十六,狂悖之罪十三,专擅之罪六,忌刻之罪六,残忍之罪四,贪黩(du,2)之罪十八,侵蚀之罪十五,凡九十二款,当大辟。”然后由雍正下谕贷其死。凡清廷杀大臣例如此。
  其尤可笑者,清制,国恤,诸臣当于百日后剃发。乾隆孝贤皇后崩,有锦州知府金文醇被劾违制,逮下刑部拟斩。乾隆以为不当,责尚书盛安沽誉,予重谴。而江苏巡抚安宁又举江南河道总督周学健剃发如文醇,因并命逮治。且诏诸直省察属吏有违制剃发者,不必治罪,但以名闻。时塞楞额为湖广总督,亦剃发,具疏自陈。乾隆谕文醇已拟斩决,岂知督、抚中有周学健,岂知满洲大臣中有塞楞额,因释文醇、学健,赐塞楞额自尽。然学健终因此以他罪诛。盖积威之下,廷臣惟务刻深免祸,乃至以剃发一小节诛两大臣。而清廷满、汉歧视之心,更昭然若揭矣。
  以清代与元代相比,清代汉化之程度特高,【元恃武力,故轻视中国。满洲无所恃,故刻意模仿汉化。】而其为狭义的部族政权则一。
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